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原文標題:都市更新之正當法律程序─從司法院大法官釋字第709號出發(上)
 
在士林文林苑事件爆發一年後的大法官依聲請作出了司法院大法官釋字第709號解釋,就該案涉及都市更新條例中之相關法規是否有違憲之情況,為憲法解釋。本文將先簡單整理司法院大法官釋字第709號解釋,再簡介學者對於系爭解釋之評析。
 
壹、 司法院大法官釋字第709號
 
一、 解釋標的
 
本件原因案件之確定終局判決所適用之法律,包括87年制定公布之都市更新條例第10條第1項、第2項及92年修正公布之都市更新條例第22條第1項、增訂公布第22條之1(92年修正公布後都市更新條例下稱舊都市更新條例),以及97年修正公布之都市更新條例第22條第1項(現行及舊都市更新條例合稱本條例)。又查確定終局判決所適用之舊都市更新條例第19條第3項前段雖未經聲請人聲請釋憲,惟此係規定主管機關核定都市更新事業計畫前應遵行之程序,乃同條例第10條第1項主管機關核准都市更新事業概要之後續階段,都市更新事業概要是否核准為都市更新事業計畫是否核定之前提問題,爰將舊都市更新條例第19條第3項前段一併納入審查範圍。
 
二、 核准都市更新之處分因涉及人民財產權與居住自由可請求救濟
 
其中經由核准都市更新事業概要之行政處分,在更新地區內劃定可單獨 實施都市更新事業之更新單元範圍,影響更新單元內所有居民之法律權益,居民如有不願被劃入更新單元內者,得依法定救濟途徑謀求救濟。而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分,涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果,更可使土地或建築物所有權人或其他權利人,乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響,甚至在一定情形下喪失其權利,並被強制遷離其居住處所(本條例第21條、第26條第1項、第31條第1項、第36條第1項等規定參照)。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。
 
三、 限制人民權利之處分應符合正當法律程序
 
都市更新之實施,不僅攸關重要公益之達成,且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由,並因其利害關係複雜,容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時,能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,建立共識,以提高其接受度,本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外,並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同,規定應踐行之正當行政程序,包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。
 
四、 舊都市更新條例第10條第1項[1]違憲
 
雖有申請人或實施者應舉辦公聽會之規定,惟尚不足以保障利害關係人適時向主管機關陳述意見,以主張或維護其權利。上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊可能性,與前述憲法要求之正當行政程序不符,有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
 
五、 人民申請行政處分亦需符合正當行政程序
 
人民依法申請行政機關為特定行政行為時,行政機關須就其申請是否符合法定程序要件予以審查,於認為符合法定程序要件後,始據以作成行政處分,故人民申請之要件亦屬整體行政程序之一環,法律有關人民申請要件之規定,自亦應符合正當行政程序之要求。本條例既規定土地及合法建築物所有權人在一定條件下,得申請主管機關核准都市更新事業概要與核定都市更新事業計畫,則基於國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務,就提出申請時應具備之同意比率,亦應有適當之規定。
 
六、 舊都市更新條例第10條第2項[2]違憲
 
依其規定,申請核准都市更新事業概要之同意比率,不論土地或合法建築物所有權人,或其所有土地總面積或合法建築物總樓地板面積,僅均超過十分之一即得提出合法申請,其規定之同意比率太低,形成同一更新單元內少數人申請之情形,引發居民參與意願及代表性不足之質疑,且因提出申請前溝通協調之不足,易使居民顧慮其權利可能被侵害,而陷於價值對立與權利衝突,尤其於多數人不願參與都市更新之情形,僅因少數人之申請即應進行行政程序,將使多數人被迫參與都市更新程序,而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。則此等同意比率太低之規定,尚難與尊重多數、擴大參與之民主精神相符,顯未盡國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務,即不符憲法要求之正當行政程序,亦有違於憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
 
七、 舊都市更新條例第19條第3項前段[3]違憲
 
上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文,送都市更新審議委員會審議前,應將都市更新事業計畫公開展覽,任何人民或團體得於公開展覽期間內提出意見,惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊(含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊),對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。且所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見,亦僅供主管機關參考審議,並非由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,連同已核定之都市更新事業計畫,分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符,有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
 
八、 舊都市更新條例第22條第1項[4]之立法目的
 
考其立法目的,一方面係為落實推動都市更新,避免因少數人之不同考量而影響多數人改善居住環境、促進都市土地有計畫再開發利用之權益, 因而規定達一定人數及一定面積之同意比率,即得申請核定都市更新事業計畫;另一方面又為促使居民事先溝通協調,以減少抗爭,使都市更新事業計畫得以順利執行,同意比率亦不宜太低;復考量災區迅速重建之特殊需要,因而視更新單元是否在已劃定之更新地區內及是否屬迅行劃定之更新地區,而於上開條文分別就第7條、第10條或第11條之情形為各種同意比率之規定。

註釋:

[1] 舊都市更新條例第10條第1項規定:「經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元,舉辦公聽會,擬具事業概要,連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」(於97年1月16日僅為標點符號之修正)。
 
[2] 舊都市更新條例第10條第2項規定:「前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面 積均超過十分之一之同意。」(於97年1月16日修正公布為:「前項之申請,應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一,並 其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意;……」)。
 
[3] 舊都市更新條例第19條第3項前段規定:「都市更新事業計畫擬定或變更後,送該管直轄市、縣(市)政府都市更新審議委員會審議前,應於各該直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所公開展覽三十日,並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會;任何人民或團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或名稱及地址,向該管直轄市、縣 (市)政府提出意見,由該管直轄市、縣 (市)政府都市更新審議委員會予以參考審議。」(該條於99年5月12日修正公布,將原第3項分列為第3項、第4項:「都市更新事業計畫擬訂或變更後,送各級主管機關審議前,應於各該直轄市、縣(市)政府或鄉(鎮、市)公所公開展覽三十日,並舉辦公聽會;實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者,公開展覽期間得縮短為十五日。」「前二項公開展覽、公聽會之日期及地點,應登報周知,並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人;任何人民或團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或名稱及地址,向各級主管機關提出意見,由各級主管機關予以參考審議。……」)。
 
[4] 舊都市更新條例第22條第1項規定:「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時,其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者,除依第七條劃定之都市更新地區,應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過二分之一,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外,應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過五分之三,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意;其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者,應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過三分之二,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三以上之同意。」該項規定於97年1月16日修正公布為:「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時,其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者,除依第七條劃定之都市更新地區,應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外,應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意;其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者,應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二,並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分 之三之同意。……」。

◎文章來源:都市更新之正當法律程序─從司法院大法官釋字第709號出發(上)~台北保成

本文由 台北保成 授權刊登 版權為授權單位所有,未經同意請勿任意轉載、連結、發行或刊登他處,以免觸法。

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