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公法-監察委員難產
台北保成 / 2014-09-24

今年七月我國監察院正、副院長及監察委員人事同意案於在野黨杯葛之下難產,這是暨2006年陳水扁政府時代後,我國憲政史上第二度出現這樣的爭議,馬英九總統向在野黨喊話,要求在野黨別作違憲的事。以目前我國憲法規範的五權分立的體制來看,立法院消極不行使人事同意權,司法院大法官於2007年針對此憲政爭議作出司法院大法官釋字第632號解釋。本文將先介紹歷經七次修憲之後的憲法及憲法增修條文中的立法院人事同意權,在就司法院大法官釋字第632號解釋為介紹,來了解一下此憲政上的爭議。
 
一、立法院人事同意權
 
權力分立原則為現代民主國家建構憲法的根本原則,尤其對於國家權力的分配上,權力分立甚至是最高指導原則。觀歷史上民主的發展,在孟德斯鳩提出三權分立以來,多數的民主國家都採取所謂行政、立法及司法三權互相制衡。然而我國於孫中山先生的提倡之下幾乎採取了所謂的五權分立的中央政府體制,將考試權從行政權中分出,將監察權從立法權中分出,形成我國特有的中央政府體制。而權力分立的精神在於「分權與制衡」,兩者相輔相成,兩者有著「以制衡確保分權」以及「以分權促進制衡」的雙面關係。以目前我國中央政府體制的現況來看,除了總統跟立法委員係由人民直選出來的之外,其他包括行政院、司法院、考試院及監察院都係由總統提名,有的需要經過立法院同意,這也就是一種分權與制衡的體現。故接下來將先介紹立法院擁有的人事同意權有哪些。
 
在歷經七次修憲之後,目前立法院擁有的人事同意權的條文如下:
 
1.中華民國憲法第104條:「監察院設審計長,由總統提名,經立法院同意任命之。」
 
2.中華民國憲法增修條文第5條第1項前段:「司法院設大法官十五人,並以其中一人為院長、一人為副院長,由總統提名,經立法院同意任命之,自中華民國九十二年起實施,不適用憲法第七十九條之規定。」
 
3.中華民國憲法增修條文第6條第2項:「考試院設院長、副院長各一人,考試委員若干人,由總統提名,經立法院同意任命之,不適用憲法第八十四條之規定。」
 
4.中華民國憲法增修條文第7條第2項:「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條之規定停止適用。」
 
除了憲法及憲法增修條文中所規定的這幾個人事同意權之外,在法院組織法中亦有規定:
 
法院組織法第66條第7項:「最高法院檢察署檢察總長由總統提名,經立法院同意任命之,任期四年,不得連任。」
 
二、司法院大法官釋字第632號解釋
 
司法院大法官釋字第632號解釋理由書整理如下:
 
(一)維持憲法機關正常運作之機制
 
憲法設置國家機關之本旨,在使各憲法機關發揮其應有之憲政功能,不致因人事更迭而有一日中斷。為避免因繼任人選一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行,世界各國不乏於憲法或法律中明文規定適當機制,以維憲法機關於不墜之例。如美國聯邦憲法賦予總統於參議院休會期間有臨時任命權(美國聯邦憲法第二條第二項參照);又如採取內閣制國家,於新任內閣閣員尚未任命或就任之前,原內閣閣員應繼續執行其職務至繼任人任命就職時為止(德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法第七十一條參照)。
 
我國憲法雖亦有類似規定,如「每屆國民大會代表之任期,至次屆國民大會開會之日為止」(憲法第二十八條第二項,依憲法增修條文第一條第二項規定,已停止適用),使前後屆國民大會代表得以連續行使職權;又如「總統缺位時,由副總統繼任,至總統任期屆滿為止」(憲法第四十九條前段),及「總統、副總統均缺位時,由行政院院長代行其職權,並依本條第一項規定補選總統、副總統,繼任至原任期屆滿為止」(憲法增修條文第二條第八項);惟就監察院因監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿而繼任人選未能適時產生時,如何維繫監察院之正常運作,我國憲法及法律未設適當之處理機制,則尚未以修憲或立法方式明定上開情形之解決途徑以前,更須依賴享有人事決定權之憲法機關忠誠履行憲法賦予之權責,及時產生繼任人選,以免影響國家整體憲政體制之正常運行。
 
(二)監察院為我國憲法明定的憲法機關
 
「監察院為國家最高監察機關,行使彈劾、糾舉及審計權」,「監察院設監察委員二十九人,並以其中一人為院長、一人為副院長,任期六年,由總統提名,經立法院同意任命之」,為憲法增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關,為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環,其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位,故確保監察院實質存續與正常運行,應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。依據憲法增修條文第七條第二項之規定,監察院院長、副院長及監察委員係由總統提名,經立法院同意任命。此乃制憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計,使總統享有監察院人事之主動形成權,再由立法院就總統提名人選予以審查,以為制衡。為使監察院之職權得以不間斷行使,總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前,應適時提名繼任人選咨請立法院同意,立法院亦應適時行使同意權,以維繫監察院之正常運行。
 
(三)立法院應依憲法規定行使人事同意權
 
立法院就總統所提監察院人事議案積極行使同意權,不論為同意或不同意之決定,即已履行憲法所定行使同意權之義務;若因立法院為不同意之決定,致監察院暫時無從行使職權者,總統仍應繼續提名適當人選,咨請立法院同意,立法院亦應積極行使同意權,此係總統與立法院之憲法上義務。是總統如消極不為提名,或立法院消極不行使同意權,致監察院不能行使職權、發揮功能,國家憲政制度之完整因而遭受破壞,自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義,應依上開解釋意旨為適當之處理。又監察院院長、副院長及監察委員因任期屆滿,而繼任人選尚未產生前,立法者亦得以法律明定適當之機制,以維繫監察院之正常運行,要不待言。
 
三、學者見解 <註1>
 
(一)「憲法機關忠誠原則」的引進
 
於德國見解中認為「憲法機關的協調不是完全表現在憲法框架下的相互依賴性。憲法機關的協調毋寧要求各機關雖有獨立,但應互有關連結合,憲法機關在實現其合憲的活動時,要求互相協調地互相作用並避免損及其他憲法機關的尊嚴,而危害憲法本身。因此,憲法機關如果恃其權威,在公開場合透過言語及行為貶損其他憲法機關,且不是為其帶來每個憲法機關都應該具有受敬重的地位,則該機關已屬違反憲法上的義務。」
 
「權力分立制衡」與「憲法機關忠誠原則」似乎有對立矛盾之虞。但如果細究其內容,權力分立原則旨在針對國家權力積極行使,必須受到他機關的制衡的問題,而「憲法機關忠誠原則」則在防止憲法機關的懈怠性的濫用的問題。在台灣目前的政治對立情況,常導致有類此「預算罷審」、「罷審人事」等政治勢力僵持的「政治僵局」,正是此一理論可以派上用場之處。
 
(二)立法懈怠的違憲性
 
不問憲法賦予何一憲法機關有多大的權力,「權力(利)不得濫用」是一種基本法理,包括權力積極濫用與消極濫用。任何權力的行使都應有受到制衡的可能性,國家權力透過立法、行政或司法而成為一元化的獨大,應非制憲者的客觀意旨。釋字第632號解釋所處理的問題,正是(立法)權力消極濫用,故意懈怠不行使的問題。
 
四、結論
 
雖然這次監察委員難產歷時不到一個月就結束,相較於大法官釋字第623號的背景三年時間短了非常多,然這樣的爭議問題以後依然可能會再度出現,目前我國憲法中並無對此爭議有解套的方式,全然倚靠立法院自由心證,雖然監察院空轉對於國家整體運作而言不致於出現太大的問題,但如果真要廢掉監察院那就應該要直接修憲廢除,而不是消極不行使人事同意權。另外為避免此情況再度發生,學者建議應修憲加入擬制產生的制度,由舊的留任等方式使憲法機關不致於空轉。
 
註釋
 
1.本段參李惠宗(2007),〈憲法機關忠誠與立法不作為的違憲性:大法官釋字第六三二號解釋評析〉,《月旦法學雜誌》,第151期,頁161-166。

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