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◎子辛
 
正值太陽花學運如火如荼的進行的當下,與野草莓學運有關的司法院大法官釋字第718號解釋也出爐了,大法官最後針對緊急性及偶發性的集會、遊行的規定宣告違憲,雖然系爭解釋係司法院大法官釋字第445號解釋的補充解釋,但是仍未針許可制再為審查,讓學界大為失望,因此學說上對此有一些不同看法,本文將先簡介司法院大法官第445號及第718號解釋,後面再整理一些學說上的見解。
 
一、司法院大法官釋字第445號解釋
 
(一)集會、遊行為憲法第11條 <註1>與第14條 <註2>所保障之權利
 
憲法第十四條規定人民有集會之自由,此與憲法第十一條規定之言論、講學、著作及出版之自由,同屬表現自由之範疇。本於主權在民之理念,人民享有自由討論、充分表達意見之權利,方能探究事實,發見真理,並經由民主程序形成公意,制定政策或法律。因此,表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利,乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由;至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見,對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人,集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑。
 
(二)在符合憲法第23條必要性之情況下得以法律限制
 
依集會遊行法第二條 <註3>規定,所謂集會係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。遊行則指於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。集會自由以集體方式表達意見,為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式,主動提供意見於政府,參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預;積極方面應提供適當集會場所,並保護集會、遊行之安全,使其得以順利進行。又集會自由之保障,不僅及於形式上外在自由,亦應及於實質上內在自由,俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行。是以法律限制集會、遊行之權利,除應遵守憲法第二十三條必要性原則外,尚須符合明確性原則,使主管機關於決定是否限制人民之此項權利時,有明確規定其要件之法律為依據,人民亦得據此,依正當法律程序陳述己見,以維護憲法所保障之權利。
 
(三)對於室外集會、遊行採行事前審查的許可制應無違憲之情況
 
按集會、遊行有室內、室外之分,其中室外集會、遊行對於他人之生活安寧與安全、交通秩序、居家品質或環境衛生難免有不良影響。國家為防止妨礙他人自由、維持社會秩序或公共利益,自得制定法律為必要之限制。其規範之內容仍應衡量表現自由與其所影響社會法益之價值,決定限制之幅度,以適當之方法,擇其干預最小者為之。對於集會、遊行之限制,大別之,有追懲制、報備制及許可制之分。集會遊行法第八條 <註4>第二項規定室內集會無須申請許可,同條第一項前段雖規定室外集會、遊行,應向主管機關申請許可,可見集會遊行法係採許可制。對此事前行政管制之規定,判斷是否符合憲法第二十三條之比例原則,仍應就相關聯且必要之規定逐一審查,並非採用追懲制或報備制始得謂為符合憲政原則,採用事前管制則係侵害集會自由之基本人權。聲請意旨執此指摘,自非有理由。於事前審查集會、遊行之申請時,苟著重於時間、地點及方式等形式要件,以法律為明確之規定,不涉及集會、遊行之目的或內容者,則於表現自由之訴求不致有所侵害。主管機關為維護交通安全或社會安寧等重要公益,亦得於事前採行必要措施,妥為因應。
 
按室外集會、遊行對於他人之自由、社會秩序或公共利益難免產生影響。為避免集會、遊行活動侵害公益而對民眾之生活安寧與安全、交通秩序、居家品質或環境衛生產生影響或發生侵害情事,責令負責人於舉行集會、遊行前六日,向主管機關申請許可,列舉參與集會、遊行之負責人、集會、遊行之目的、方式及起訖時間、集會處所、遊行之路線及集合、解散地點、預定參加人數及車輛、物品之數量等,不惟使申請人有充裕時間準備,亦可使主管機關瞭解事態,預為綢繆,妥善規劃交通管制,避免交通陷於停滯或混亂,造成過度妨礙他人使用道路之權益。
 
(四)偶發性集會、遊行之法定期間限制有違反憲法基本權保障之虞
 
集會遊行法第九條 <註5>第一項但書規定:「因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者,得於二日前提出申請。」既云集會、遊行係因天然災變或其他不可預見之重大事故而舉行,豈有餘裕於二日前提出申請?所謂偶發性集會、遊行,既係群眾對不可預見之重大事故所為之立即反應而引起,即不可能期待負責人於二日前提出申請,亦不可能期待於重大事故發生後二日始舉辦集會、遊行。是許可制於偶發性集會、遊行殊無適用之餘地。憲法第十四條規定保障人民之集會自由,並未排除偶發性集會、遊行,若依集會遊行法第九條第一項規定之要件以觀,則凡事起倉卒者,因不及於法定期間內提出申請,其集會、遊行概屬違反第九條規定而應不予許可,依此規定而抑制人民之集會、遊行,於憲法保障之基本人權,未盡相符,亟待檢討改進。
 
二、司法院大法官釋字第718號解釋
 
(一)憲法第14條規定人民有集會自由
 
憲法第十四條規定人民有集會之自由,旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見,與社會各界進行溝通對話,以形成或改變公共意見,並影響、監督政策或法律之制定。係本於主權在民理念,為實施民主政治以促進思辯、尊重差異,實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。為保障該項自由,國家除應提供適當集會場所,採取有效保護集會之安全措施外,並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由。以法律限制人民之集會自由,須遵守憲法第二十三條之比例原則,方符合憲法保障集會自由之本旨。
 
(二)重申司法院大法官釋字第445號解釋室外集會、遊行採行許可制
 
室外集會、遊行需要利用場所、道路等諸多社會資源,本質上即易對社會原有運作秩序產生影響,且不排除會引起相異立場者之反制舉措而激發衝突,主管機關為兼顧集會自由保障與社會秩序維持(集會遊行法第一條 <註6>參照),應預為綢繆。室外集會、遊行須由集會、遊行舉行者本於信賴、合作與溝通之立場適時提供主管機關必要資訊,俾供瞭解事件性質,盱衡社會整體狀況,就集會、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之規劃,並就執法相關人力物力妥為配置,以協助集會、遊行得順利舉行,並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內,立法者有形成自由,得採行事前許可或報備程序,使主管機關能取得執法必要資訊,並妥為因應。此所以集會遊行法第八條第一項規定,室外之集會、遊行,原則上應向主管機關申請許可。
 
註釋
 
1.憲法第11條:「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」
 
2.憲法第14條:「人民有集會及結社之自由。」
 
3.集會遊行法第2條:
「本法所稱集會,係指於公共場所或公眾得出入之場所舉行會議、演說或其他聚眾活動。 
本法所稱遊行,係指於市街、道路、巷弄或其他公共場所或公眾得出入之場所之集體行進。」
 
4.集會遊行法第8條:
「室外集會、遊行,應向主管機關申請許可。但左列各款情形不在此限: 
一、依法令規定舉行者。 
二、學術、藝文、旅遊、體育競賽或其他性質相類之活動。 
三、宗教、民俗、婚、喪、喜、慶活動。 
室內集會無須申請許可。但使用擴音器或其他視聽器材足以形成室外集會者,以室外集會論。」
 
5.舊法集會遊行法第9條:
「室外集會、遊行,應由負責人填具申請書,載明左列事項,於六日前向主管機關申請許可。但因天然災變或其他不可預見之重大事故而有正當理由者,得於二日前提出申請:
一、負責人或其代理人、糾察員姓名、性別、職業、出生年月日、國民身分證統一編號、住居所及電話號碼。
二、集會、遊行之目的、方式及起訖時間。
三、集會處所或遊行之路線及集合、解散地點。
四、預定參加人數。
五、車輛、物品之名稱、數量。
前項第一款代理人,應檢具代理同意書;第三款集會處所,應檢具該處所之所有人或管理人之同意文件;遊行,應檢具詳細路線圖。」
 
6.集會遊行法第1條:
「為保障人民集會﹑遊行之自由,維持社會秩序,特制定本法。 
本法未規定者,適用其他法律之規定。」

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