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三年前大埔阿嬤自殺,土地開發與徵收的正當性問題就開始浮現,並於101年1月立法院在國民黨人數優勢之下通過了現行的土地徵收條例,對於該次修法當時民間與學界出現了不少的批評聲浪。然而時間經過了三年,歷經了華光社區、台南鐵路地下化東移案,一直到最近又鬧出一條人民的大埔張藥房案,苗栗大埔再度登上了各大新聞媒體的頭版頭條。按憲法第15條:「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」,明文保障人民財產權,然而雖然按憲法第23條(註1),在增進公共利益時可以用法律限制人民的財產權,但是公共利益與特定人民的財產權並非是完全處於對立的狀態,如何衡量這之間的利益大小,以及解決所謂的不當開發蠻橫徵收的問題成為最近當紅的社會議題之一。本文將先從大法官解釋出發,為大家整理與土地徵收或是公共利益與人民財產權衝突有關的大法官解釋,在為大家介紹一些學者的見解。
 
壹、相關大法官解釋
 
一、特別犧牲
 
(一)司法院大法官釋字第336號
 
在本號解釋中大法官首度對於因公共利益而受限的私人財產提出了「特別犧牲」。在解釋理由書中表示「對於公共設施保留地未設取得期限之規定,乃在維護都市計畫之整體性,而都市計畫之實施,則為增進公共利益所必要,與憲法第二十三條及第一百四十三條並無牴觸。…雖同法第四十九條至第五十條之一等條文設有加成補償、許為臨時建築使用及免稅等補救規定,然非分就保留時間之久暫等情況,對權利受有個別損害,而形成特別犧牲(Sonderopfer)者,予以不同程度之補償。」
 
(二)司法院大法官釋字第400號
 
於本號大法官解釋中除了大法官對於供用地役關係做出了解釋之外(註2),對於財產權的保障所提的這段話「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」成為之後大法官解釋對於財產權保障的主要見解。此外大法官再度提及特別犧牲並表示應給予相當程度之補償,解釋理由書中表示「惟個人行使財產權仍應依法受社會責任及環境生態責任之限制,其因此類責任使財產之利用有所限制,而形成個人利益之特別犧牲,社會公眾並因而受益者,應享有相當補償之權利。至國家因興辦公共事業或因實施國家經濟 政策,雖得依法律規定徵收私有土地(參照土地法第二百零八條及第二百零九條),但應給予相當之補償,方符首開憲法保障財產權之意旨。」
 
(三)司法院大法官釋字第440號
 
本號解釋與釋字第400號的延伸,只是這次造成特別犧牲的原因是直接來自於行政機關行使公權力,解釋理由書中表示「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失,若逾其社會責任所應忍受之範圍,形成個人之特別犧牲者,國家應予合理補償。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者,其所有權人對土地既已無從自由使用收益,形成因公益而特別犧牲其財產上之利益,國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償,各級政府如因經費困難,不能對上述道路全面徵收補償,有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償,業經本院釋字第四○○號解釋釋示在案。…是關於都市計畫保留地得予徵收或購買已有相關法律可資適用,主管機關基於增進公共利益之必要,依法使用計畫道路用地時,應否予以徵購,須考量其侵害之嚴重性,是否妨礙其原來之使用及安全等因素而為決定。對既成道路或都市計畫用地,主管機關在依據法律辦理徵購前,固得依法加以使用,如埋設電力、自來水管線及下水道等地下設施物,惟應依比例原則擇其損失最少之處所及方法為之;對土地權利人因此所受損失,並應給與相當之補償,以保護其財產上之利益。」
 
二、土地徵收
 
(一)司法院大法官釋字第215號
 
本號解釋是大法官首度提到徵收私人土地,解釋理由書中表示「按市區道路條例係為市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及其經費之籌措而制定,乃增進公共利益所必要。市區道路所需土地,如為私人所有,依該條第十條,得依法徵收之。」
 
(二)司法院大法官釋字第236號
 
本號解釋大法官就徵收之土地是否符合使用目的表示應就全部徵收之土地來觀察,不得割裂一塊塊來看,解釋理由書中表示「惟基於憲法第二十三條、第一百零八條第一項第十四款及第一百四十三條第一項前段規定之意旨,國家為公用之需要,得依法徵收人民之土地。土地徵收後,需用土地人,即應在一定期限內,依照核准計劃實行使用,以防止徵收權之濫用,而保障人民私有土地權益。故土地法第二百十九條規定:「徵收私有土地後,不依核准計劃使用,或於徵收完畢一年後不實行使用者,其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」。上述規定所謂『不依核准計劃使用』或『不實行使用』,應依徵收目的所為土地使用之規劃,就所徵收之全部土地整體觀察之,在有明顯事實,足認屬於相關範圍者,不得為割裂之認定,始能符合公用徵收之立法本旨。」
 
(三)司法院大法官釋字第322號
 
本號解釋大法官表示就被徵收土地之剩餘部分一併要求徵收應於一年內必無違憲之情況,解釋理由書中表示「是以土地所有權人要求一併徵收,自不能無期間之限制,其期間亦不能較第二百十九條所定者為長,否則需地機關無從於法定期間內依核准之徵收計畫實行使用,於增進公共利益,迅速確定人民權利,均有妨礙,內政部為貫徹上開第二百十九條之意旨,六十八年十月九日台內地字第三○二七四號函謂:『要求一併徵收,宜自協議時起,迄於徵收完畢一年內為之,逾期應不受理』,係為執行上開土地法第二百十七條所必要,與憲法並無牴觸。」
 
(四)司法院大法官解釋第344號
 
本號解釋中大法官對於土地徵收時,土地改良物應一併徵收時,如何補償表示出依據標準之外,仍應視個案判斷,解釋理由書中表示「國家為公益之目的,依法徵收人民之土地,其土地改良物被一併徵收時,依土地法第二百四十一條規定,應受之補償費,由該管市、縣地政機關會同有關機關估定之。既須估定,自應就被徵收之土地改良物實際具體狀況為之。但因土地法第二百十五條第一項第四款及第三項有『農作改良物之種類、數量顯與正常種植情形不相當者』,不予一併徵收之規定,而土地所有人或其他使用土地之人,間有於知悉其土地改良物將被徵收時,故為搶植或濫種,意圖取得不當利益之情事。…惟該基準限制之數量,乃係斟酌一般情形而為規定,在個別案件,如有確切事證,證明其與真實正常種植狀況相差懸殊時,仍應由主管機關依據專業知識與經驗,審究其有無搶植或濫種之情形,妥慎認定,乃屬當然。」
 
(五)司法院大法官釋字第409號
 
本號大法官解釋明確表示土地徵收之目的與用途必須符合法律保留原則應於法律中明定,並應聽取被徵收人之意見,解釋理由書中表示「徵收私有土地,給予相當補償,即為達成公用需要手段之一種,而徵收土地之要件及程序,憲法並未規定,係委由法律予以規範,此亦有憲法第一百零八條第一項第十四款可資依據(並參照本院釋字第二三六號解釋)。…徵收土地對人民財產權發生嚴重影響,舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序,法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等,均應由法律予以明定,俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前,應聽取土地所有權人及利害關係人之意見,俾公益考量與私益維護得以兼顧,且有促進決策之透明化作用。」
 
 

註釋:
 
註1:憲法第23條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」
  註2:司法院大法官釋字第400號解釋理由書中表示:「既成道路成立公用地役關係,首須為不特定之公眾通行所必要,而非僅為通行之便利或省時;其次,於公眾通行之初,土地所有權人並無阻止之情事;其三,須經歷之年代久遠而未曾中斷,所謂年代久遠雖不必限定其期間,但仍應以時日長久,一般人無復記憶其確實之起始,僅能知其梗概(例如始於日據時期、八七水災等)為必要。」
 
 
 
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作者 :Eunice2013-08-01 瀏覽次數(1138)
 
 
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