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三、系爭「關廠歇業失業勞工就業貸款契約」於兩造間不成立
 
(一)系爭契約未有雙方意思合致蓋不成立
 
契約雙方意思表示合致,契約始成立。系爭契約既標明是「貸款契約」,最重要的意思表示合致即被告欲向政府或銀行借貸特定款項之金錢,而被告亦同意。惟查系爭契約是因為雇主惡意關廠,迫使勞工走上街頭,步下鐵軌等各種激烈抗爭,要求政府出面解決未盡監督雇主之責,業如前述。換言之,勞工們當年的真意是在向政府「索討」他們多年來辛勞的血汗錢,哪有可能只是要求政府借錢給他們,還得依約清償之理?從而雙方是否有系爭「貸款契約」的合意,不能僅憑系爭「書面契約」之存在與簽名,而不去探究十六年前發生的事實。簡言之,即令原告有借貸之意思表示,但被告顯然是出於拿回自己錢的意思表示,雙方對於借貸契約重要要素顯未有意思表示合致,契約應自始不成立。
 
(二)系爭契約係「通謀虛偽」隱藏他項法律關係所生而無效
 
至於系爭契約均有被告之簽名,契約上所載「借款金額」被告亦均未否認並未取得。何以沒有締結系爭契約之合意,原告卻件件取得系爭契約且據以發給系爭款項?一言以蔽之,系爭契約為兩造「通謀虛偽意思表示」之結果,其目的是要隱藏真正的法律關係。
 
被告當時即使出於發放「津貼或補助金」之想法,亦不違背法律保留原則,而與依法行政無違。至原告是否另意識到自己多年來未依據勞動基準法第72條(註1)及相關勞動法規,確實督促、查核雇主提撥勞工退休準備金及補足積欠之資遣費,造成勞工面臨無退休金或資遣費可領的困境,而難辭行政怠惰之責,亦非未可想像。從而不論是出於對於依法行政、法律保留原則的誤認,或彌補降低因為行政怠惰造成對勞工的損害風險,只有透過與勞工締結「民事借貸契約」的外觀形式,取得發給款項之依據,也可使原告從本來可能被追究責任的與雇主為「共同加害人」的身分,搖身一變為「勞工的守護者」。
 
至於勞工們從其等自行計算退休金、資遣費再行申請取得系爭金額,其等認知係政府代雇主對於勞工的償付,不然就是政府的補助。加上原告所屬官員與勞工們協調時,不斷以各種方式釋放出日後無需返還、政府會向惡意關廠雇主求償的「訊息」。所以勞工們當年是信任政府不會向其等求償,至少是會去向雇主追討,才會看著白紙黑字的「借貸」契約(更毋論許多將屆齡勞工均識字有限,根本不懂他們簽下甚麼),仍簽下系爭契約。從而系爭契約既屬雙方通謀虛偽意思表示,依據民法第87條第1項(註2)本文規定,系爭借貸契約之意思表示無效。至所隱藏之他項法律行為之規定,方屬本案應適用之法律關係(民法第87條第2項(註3) )。問題是,究竟隱藏之他項法律行為為何?
 
四、系爭給付屬公法上「社會補償」性質
 
從憲法與勞動法的脈絡而言。就勞工的生活與就業保障言,國家為改良勞工之生活,增進其生產技能,應制定保護勞工之法律,實施保護勞工之政策。又國家應重視社會救助、福利服務、國民就業等社會福利工作,對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列。落實在勞動行政實務,乃以「國家以勞動保護之公法監督並必要時制裁雇主」與「對勞工為單方給付之行政行為」為其特徵。
 
許宗力大法官在釋字第670號解釋之協同意見書內容,所謂社會補償,即國家本於社會國原則的精神,基於衡平性及合目的性之考量,就若干人民對國家並無請求權之損失,主動給予一定補償,藉以實現社會正義,此類社會補償給予與否,國家有完全的裁量空間,人民並無憲法上之請求權可言,補償額度亦為單純的政策考量,而不以當事人的實際損失為標準,最典型之類型為國家對於犯罪被害人及其家屬所受之損害所給予之救濟。又社會補償責任的發展成形,晚於國家賠償責任與犧牲補償,其功能在補傳統國家賠償責任與犧牲補償責任之不足,因國家賠償責任嚴格限於公務員行為之違法、有責,以及行為與損害之相當因果關係,犧牲補償又侷限於為公益的特別犧牲,導致某些情形,人民的損害,即使與國家的作為或不作為間存有一定因果關係,依然無從獲取賠償或補償。有鑑於此,發展出以社會國的社會連帶思維作為理論基礎,以求彌補對人民的虧欠。又因為「社會補償」乃具「有因性」之社會福利措施,係以特定事件產生之損害為補償給付,此與「社會促進」之「無因性」社會救助,目的純粹在扶助弱勢有別。
 
正如許宗力前大法官所言:「社會促進」性質的無因性給付,其目的純粹在扶助弱勢,與彌補「虧欠」的有因性補償無關,因此其給付種類、內容與範圍等等的決定,一般而言國家擁有較大政策裁量空間,如果選擇金錢給付作為扶助手段,其性質可能是津貼、補助(例如老農津貼),也可能是無息或低利貸款(例如對中低收入戶子弟的助學貸款)。反之,在有因性的「社會補償」,其給付種類、內容與範圍等之決定,固然國家原則上還是擁有相當裁量空間,但目的既然在補償,彌補「虧欠」,國家的政策裁量空間,想當然爾勢必比「社會促進」者更為緊縮。且兩相比較,社會補償的給付條件當比社會促進者較為有利。既然「社會補償」目的在彌補國家對人民之「虧欠」,相對於單純「社會促進」,其給付之條件絕不可能比較差,則系爭勞委會對關廠歇業失業勞工提供之給付,只要目的在「社會補償」,其給付之定性就較難想像屬所有給付種類中條件最差的貸款。又既然屬「社會促進」性質的無因性給付,都已經採對受領人較有利的「津貼」或「補助」,若是本案中對於勞工,無視於其之所以有受保護需要,甚至還與國家怠於監督義務的不作為存有一定因果關係,其給付具有彌補「虧欠」的補償性質,反而將其定性為條件更差、對相對人較不利的「借貸」,豈不輕重失衡,造成法制體系錯亂,而違反體系正義,違反平等?從而系爭給付屬公法上「社會補償」性質,補償額度純屬政策考量,自非借貸性質,原告對此無請求權。所請既無理由,自應駁回原告之訴。
 
系爭類此案件之被告勞工,並非欠錢不還之人。從而原告於103年4月3日頒布之「勞動部退還關廠歇業失業勞工促進就業貸款清償款補助要點」,其中第一點規定「對於公法上請求權因時效完成而消滅後之案件,主動撤回訴訟,並返還清償款」即有商榷餘地。而第一點後段另規定「基於平等原則,為使本質上相同依貸款要點簽訂貸款契約,且於公法上請求權時效內依貸款契約、民事確定判決或與確定判決有同一效力之執行名義而清償之貸款勞工,皆能為相同退款之處理,以提升勞工福祉」等語,單以時效為基礎的平等原則為理由,恐反有不合理之差別對待。如全案係以原告自始無請求權,即原告先前獲得之給付,乃無法律上原因而受利益,應依據公法上不當得利法律關係,返還勞工,始符法理。
 
貳、學者見解
 
從桃園地方法院行政訴訟庭新聞稿中可知悉,法院判決採取的大致上是許宗力前大法官的見解,認為系爭貸款並非民法中的借貸契約,亦非公法契約之一,而是國家基於其未盡監督義務,致生關廠工人們之損失所為的一種「社會補償」,故無所謂時效之問題,國家根本無請求人民返還之請求權存在。然而也有學者見解認為如果仍然要認定國家與關廠工人之間仍有契約存在,則此契約因是國家怠於行使職權的一種特殊補償,故應屬公法契約。另外有學者見解則是採取較接近司法院大法官釋字第540號解釋(註4) 一般應適用雙階理論,認定行政機關發給工人擬貸通知書係屬行政處分,後面的契約簽訂則為司法契約。
 
註釋:
 
1.勞動基準法第72條:「中央主管機關,為貫徹本法及其他勞工法令之執行,設勞工檢查機構或授權直轄市主管機關專設檢查機構辦理之;直轄市、縣(市)主管機關於必要時,亦得派員實施檢查。 
前項勞工檢查機構之組織,由中央主管機關定之。」
 
2.民法第87條第1項:「表意人與相對人通謀而為虛偽意思表示者,其意思表示無效。但不得以其無效對抗善意第三人。」
 
3.民法第87條第2項:「虛偽意思表示,隱藏他項法律行為者,適用關於該項法律行為之規定。」
 
4.司法院大法官釋字第540號解釋理由書:「除其中獎勵民間投資興建之國民住宅,承購人與住宅興建業者屬於單純之私法關係,並無疑義外,主管機關直接興建及分配之住宅,先由有承購、承租或貸款需求者,向主管機關提出申請,經主管機關認定其申請合於法定要件,再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的,所採之私經濟措施,並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係,尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理,即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者,經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果(參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第四條)不符合該當要件,而未能進入訂約程序之情形,既未成立任何私法關係,此等申請人如有不服,須依法提起行政爭訟,係另一問題。」

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