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◎壹、前導案例
 
一、背景
 
司法院大法官在民國102年11月15日作成釋字第714號解釋。本號解釋是以我國環保法上相當著名的「中石化公司台鹼安順廠污染案」為背景。本案緣起於日本殖民時代,1942年日本鐘淵曹達株式會社興建工廠,以生產燒鹼、鹽酸等化學物品為主。光復後國民政府接收更名為「台灣鹼業公司」,並生產具有戴奧辛等高度毒性物質的五氯酚鈉。近20年後,經濟部於1982年下令裁撤台鹼公司,並與中國石油化學工業開發股份有限公司(中石化)合併,更名為「中石化安順廠」,仍繼續生產五氯酚鈉。
 
2004年,台鹼安順廠周圍居民被檢測出人體內含戴奧辛的世界最高紀錄。經過大規模的勘查與檢驗,發現安順廠周圍數百公頃的土地與河川遭到嚴重污染,居民多人罹患癌症。在輿論壓力下,行政院於2005年先行補償受害居民5年13億元。另環保署認定中石化是污染行為人,然因中石化不願整治、拒絕負責,台南市政府即以中石化作為被告向行政法院提出訴訟。歷經3年,最高行政法院於2007年判決中石化公司為污染行為人,必須概括承受原台鹼公司的義務,判決確定後,台南市政府環保局向中石化求償總額達新台幣1億3304萬餘元。中石化則以台南市政府環保局對其所加計之2倍費用、罰鍰及怠金等總計285萬餘元之處分違法,經提起行政爭訟及國家賠償訴訟均遭敗訴確定,遂以土污法第48條有違法律不溯及既往、信賴保護原則及比例原則之虞,聲請大法官解釋。
 
誠如林三欽教授所言,釋字714探討的是二項行政法上的重要課題:「法律關係繼受」與「法律溯及適用」。此二課題適用頻率頗高、影響深遠,且內涵為何?如何適用?向來頗具爭議性,故本號解釋的內容具有高度重要性(林三欽,土壤污染行為人責任之繼受與法律溯及適用—簡評大法官釋字第714號解釋,法令月刊第65卷第1期,2014/01,頁2)。除了實務見解之外,我國學者對於上述議題也有多篇專著進行討論。另就考試而言,由於大法官解釋向來是國家考試的重要命題指標,加上近來公害糾紛案件成為社會關注的焦點,而上述二則議題過去也曾在法研所及律司考題出現。筆者推測,本號解釋公布後,「法律不溯及既往」與「法律關係繼受」的相關考題,或許會進一步出現在高普特考的試題中。因此,本次「絕對有解」即擬以釋字714號解釋為中心,與讀友共同討論本號解釋涉及的行政法議題。
 
二、案例
 
以下的案例,是筆者參考成大法研所97年碩士班入學考試「行政法」考題改編而成。除了配合釋字714號解釋意旨以及最高行政法院的決議外,因土污法在99年大幅修正,故案例內容已經配合修正後(也就是現行)土污法規定調整。與原本成大考題有相當程度的差異,敬請讀友留意。
 
(一)某市政府於90年間發現甲公司所屬之A廠區土壤中戴奧辛含量超過土地污染管制標準,先後依現行土壤及地下水污染整治法(土污法)第12條第2項規定,分別將該廠區公告為「污染控制場址」以及「污染整治場址」。
 
(二)市政府鑑於前揭土壤及地下水污染情況,已經使附近居民疑似食用附近魚類導致體內戴奧辛含量濃度偏高。為避免污染擴大,遂依土污法第15條第1項採取「必要應變措施」。
 
(三)並由「土污整治基金」先行依土污法第28條第3項規定,代為支應上述應變必要措施費用50萬元。於整治達一定程度之後,市政府旋依土污法第43條第1項規定,限期命甲繳納該筆50萬元費用。惟甲並未遵期繳納,市政府遂再依同條第5項規定加計滯納金,命甲限期繳入土污整治基金帳戶。
 
試問:
 
(一)上述案例敘述(一)~(三)中,共計有幾個行政處分?
 
(二)上述案例敘述(三)中,市政府命甲繳納的50萬元費用其法律性質為何?
 
(三)修正前土污法第48條規定:「第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定,於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」其中有關「於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」本條規定有無違憲之虞?大法官解釋之要旨為何?
 
◎貳、解題思維
 
關於前導案例解題思維架構,首先,案例中「行政處分」的判斷,取決於主管機關的公權力行為是否具備法律效力?也就是是否導致甲的權利或義務發生得、喪、變更等現象。其次,主管機關命甲限期繳納的「應變必要措施費用」,其法律性質應為行政執行的費用。因此,在法律有明文規定或授權之下,主管機關加計滯納金,並無違反法律保留原則的問題。至於土污法修正前第48條規定,大法官於釋字第714號解釋中,明白宣告其並無違憲之處。
 
◎參、關鍵概念
 
釋字714號解釋的主軸是「法律不溯及既往」以及「權利義務的繼受」。後者又涉及「行為責任」與「狀態責任」。基於法安定性與人民權益保障,法規原則上僅適用於該法規生效後所發生之事件。此乃「法律不溯及既往原則」的意涵。以法規所規範之「事實狀態」作為區分標準,法規溯及既往的類型可再區分為「真正溯及」與「不真正溯及」。其次,行政法上的「行為責任」,是指因行為人之行為或不行為而導致的行政責任。「狀態責任」則是指法律責任是因「物」之狀態而導致之責任。狀態責任人通常為與「物」具有特定關連性之人,以物之所有人或管理人最為常見。
 
◎肆、經典實務
 
大法官釋字第714號解釋認為,舊土污法第48條規定,雖然將土污法規定之行政責任溯及適用於施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人,然而並未違反法律不溯及既往原則,亦未抵觸信賴保護原則與比例原則。最高行政法院102年度8月份第1次聯席會議決議則主張,主管機關依舊土污法第38條規定,命污染行為人繳納費用時,鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害,可能僅在該場址範圍內,或擴及鄰近區域。為減輕污染危害或防止污染擴大,主管機關應不以該場址範圍內所支出者為限,始符立法本意。
 
◎伍、選擇題型
 
本次編選的選擇題有三題。100司法官第一試的考題,是判斷土污法所規定主管機關「公告污染場址」的法律性質。102年律師第一試的考題,則是與「權利義務繼受」有關的釋字621號解釋意旨。101高考三級的題目,則是比較少見的「法律不溯及既往原則」及「信賴保護原則」的選擇題。
 
◎陸、申論題型
 
在這裡,我們要綜整前述的關鍵概念與經典實務,配合解題思維架構,針對前導案例提出完整解答。主要內容包括:行政處分的認定、污染場址整治費用的法律性質,以及釋字714號解釋的要旨等。
 
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